Por Guilherme Rodrigues Carvalho Barcelos
Em 11 de dezembro de 2013, como se sabe, entrou em vigor a Lei 12.891/2013, chamada de Minirreforma Eleitoral.
Tal normativa veio a alterar dispositivos vários, e revogar outros, das Leis 4.737/65 (Código Eleitoral) e 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos) e, ainda, da Lei 9.504/97 (Lei das Eleições).
Dentre as alterações mais significativas estão, por exemplo, a revogação dos incisos I a IV do artigo 262 do Código Eleitoral que, por sua vez, resumiu a uma a causa de pedir do recurso contra a expedição do diploma[1], ação de cunho cível-eleitoral que visa à desconstituição de diplomas outorgados pela Justiça Eleitoral a candidatos que obtiveram êxito na corrida eleitoral, e as modificações relativas à propaganda eleitoral, vindo a restringi, por exemplo, a aposição de cavaletes, bonecos e cartazes em vias públicas, não importando a mobilidade desses instrumentos de divulgação de campanha[2].
Sem maiores aprofundamentos na pontuação das modificações introduzidas pela “reforma” em comento, percebe-se, desde já, que as alterações advindas daí acabam por modificar, de certa forma, o processo eleitoral, ou as regras pertinentes, melhor dizendo.
Desde então, o debate acerca da (in) aplicabilidade da “minirreforma” no pleito eleitoral que se avizinha tem sido vivo e candente, isso porquanto vigora no âmbito do processo eleitoral o consagrado princípio da anualidade — ou da anterioridade — da lei eleitoral, máxima insculpida no artigo 16 da Constituição Federal.
É o teor do precitado artigo inserto na Lei das Leis (Constituição Federal, artigo 16):
“A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorre até um ano da data da sua vigência”.
Daí extrai-se as seguintes premissas:
a) O mandamento constitucional em questão se manifesta como cláusula pétrea eleitoral que, portanto, não pode ser modificada por emenda constitucional, lei complementar, e muito menos por legislação ordinária[3];
b) A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data da respectiva publicação;
c) Entretanto, não se aplicará as eleições que se realizarem em até um ano da entrada em vigência;
d) A exigência em comento, além de tutelar o equilíbrio e a normalidade da disputa eleitoral, tem por baliza precípua a segurança jurídica, tudo com vistas a evitar surpresas a candidatos e eleitores e, ainda, casuísmos eleitorais (eleitoreiros) — ainda maiores —, de modo que, assim, seja protegido o devido processo legal eleitoral, a igualdade de oportunidades e, até mesmo, a garantia das minorias na ocupação de cargos eletivos.
Pois bem, nesse prisma, em razão do princípio da anualidade — ou anterioridade — da lei eleitoral, surge o seguinte questionamento:
Considerando que a Lei 12.891/2013, conhecida pela alcunha de “Minirreforma Eleitoral”, acabou publicada a menos de um ano do escrutínio de 2014, poderia ela ser aplicada, na plenitude, nas eleições que se avizinham?
Pensamos que não!
E justificamos.
O debate acerca da presente temática, como dito, é candente.
Os defensores do respeitável entendimento segundo o qual a “Minirreforma Eleitoral” se aplicaria ao pleito eleitoral próximo firmam posição no sentido de que, pelo conteúdo, a neófita legislação não viria a alterar o processo eleitoral — na essência — e, por tal razão, não estaria ela incursa no princípio da anualidade da lei eleitoral, sendo, pois, perfeitamente aplicável às eleições de 2014.
Com o devido e merecido respeito — afinal, a divergência de ideias é democrática, por excelência — entendemos que tal posicionamento — respeitável que é —, contudo, se mostra discrepante da própria razão de ser do artigo 16 da Carta Maior da República que a todos subordina.
A interpretação do artigo 16 da Constituição Federal merece ser assentada numa necessária — diria indispensável — duplicidade de aspectos fundamentais, quais sejam o significado da expressão “processo eleitoral” e a própria teleologia da normativa constitucional, o que passaremos a expor a seguir:
O processo eleitoral consiste num complexo de atos que visa a receber e transmitir a vontade do povo e que pode ser subdividido em três fases: a fase pré-eleitoral, que vai desde a escolha e apresentação das candidaturas até a realização da propaganda eleitoral; a fase eleitoral propriamente dita, que compreende o início, a realização e o encerramento da votação; e a fase pós-eleitoral, que se inicia com a apuração e a contagem dos votos e finaliza com a diplomação dos eleitos[4].
Com a ressalva de que a fase pré-eleitoral, termo inaugural do processo eleitoral, se inicia, na verdade, um ano antes das eleições, prazo máximo hábil à filiação partidária, à fixação do domicílio eleitoral no local em que se pretende concorrer e à constituição de partidos políticos junto ao Tribunal Superior Eleitoral, o processo eleitoral abarca um complexo de atos, com normas pertinentes a cada estágio, desde as que regem a filiação partidária e o domicílio eleitoral, até as inerentes às convenções partidárias, condições de elegibilidade e causas de inelegibilidade, registros de candidatura, propaganda eleitoral, entre outros, de modo a formarem um todo ordenado.
Dessa forma, toda e qualquer legislação que venha a alterar tais regras, o que é o caso da Lei 12-891/13 — que modifica, dentre outras, as normativas referentes à propaganda eleitoral, à filiação partidária, às contas, à arrecadação e aos gastos de recursos para fins eleitorais, entre outros —, acaba por alterar o processo eleitoral, por conseguinte.
Se a chamada minirreforma eleitoral não modifica a estrutura ou a essência, ou, ainda, a substância do processo eleitoral, vem tal recente mandamento legal a modificar, sim, as regras do jogo — considerando que a propaganda eleitoral, por exemplo, é indispensável à própria legitimação do jogo democrático —, interferindo, assim, na chamada fase pré-eleitoral, e, tendo em vista que a correspondente vigência se deu a menos de um ano das eleições vindouras, já iniciado o processo eleitoral, portanto, por força do princípio da anterioridade — ou anualidade — da legislação eleitoralista, não pode, ou não poderia, assim, a intempestiva inovação, conhecida por “minirreforma”, impor efeitos na competição eletiva marcada para os dias 5 (primeiro turno) e 26 (segundo turno) de outubro[5], reforçadas as vênias devidas a entendimentos contrários.
Mas, ainda há mais; deve-se atentar, sem prejuízo do acima exposto, para a já citada teleologia que cerca a norma constitucional (Constituição Federal, artigo 16), que reside precipuamente em impedir deformações do processo eleitoral, mediante alterações nele inseridas de forma casuística e que interfiram na igualdade de participação dos partidos políticos e seus candidatos[6].
Um péssimo costume do legislador brasileiro, ao longo dos tempos, e isso desde a aurora das eleições no país, algo que remonta ao Império, foi criar grande monta de leis lato sensu para regular um pleito no mesmo ano de sua realização, ou até mesmo dias antes da realização do próprio escrutínio.
E é nesse contexto, de modo a evitar casuísmos legais e manobras que possam beneficiar esse ou aquele candidato em detrimento de quaisquer outros envolvidos na disputa, que a lei eleitoral deve projetar-se no tempo, consoante imposição constitucional, coibindo, nessa ordem, ataques — prévios e inesperados — à normalidade, à segurança, e, até mesmo, a própria legitimidade do processo eleitoral.
A segurança jurídica é cláusula pétrea, quer queiramos ou não, como bem adverte o ministro da Suprema Corte — e atual Presidente do Tribunal Superior Eleitoral — ministro Marco Aurélio.
Ademais, o texto constitucional, pelo que se vê, não faz qualquer diferenciação quanto à “espécie” de lei a vir a alterar o processo eleitoral, ao passo que, sob essa ótica, toda a qualquer lei que venha a modificar o processo eleitoral, seja no aspecto formal ou material, incluindo-se, aí, as “regras do jogo”, apesar de entrar em vigor na data da publicação, guardará a anterioridade que visa a preservar o processo eleitoral como um todo, considerada a unidade de tempo “ano”, alusiva ao início da própria corrida eleitoral.
Logo, tem-se, particularmente, que a “Minirreforma Eleitoral”, por alterar dispositivos vários das normativas de regência, dentre eles os relacionados à própria propaganda eleitoral (importantíssimo instrumento democrático), à contabilização de recursos, arrecadação e gastos de recursos para fins eleitorais, entre outros, não se mostra apta a gerar efeitos nas eleições que se avizinham, guardando eficácia, tão só, para pleitos eletivos futuros, que não o do corrente ano.
Porém...
Importante salientar, de toda sorte, pensarmos que o que aqui se defende, provável e infelizmente, não será chancelado pelas Cortes Regionais, tampouco por parte do Tribunal Superior Eleitoral, vez que este próprio Colegiado, em tempos não tão distantes, vem corroborando com tese diversa, bastando lembrarmos a controvérsia que pairou acerca (in) aplicabilidade da Lei Complementar 135/10 nas eleições de 2010, cuja posição da Corte Superior foi no sentido de reconhecer a aplicabilidade desta normativa no pleito eleitoral geral pretérito, não obstante o pronunciamento posterior exarado pela Suprema Corte, que assim o foi em sentido diverso do que entendeu o órgão judicante de teto da Justiça Eleitoral.
Outro indicativo da possível — e provável — aplicação das alterações introduzidas pela “Minirreforma Eleitoral” no pleito eleitoral próximo, recai sobre o conteúdo das recentes Resoluções editadas pelo Tribunal Superior Eleitoral, destinadas às eleições de 2014.
Sistematicamente, o Tribunal Superior Eleitoral — não obstante a legislação em vigor — edita Resoluções de modo a regulamentar as eleições vindouras, onde, em grande parte, apenas e tão só repetem-se os dispositivos legais de regência, organizando-os consoante as temáticas envoltas e, noutro viés, regulamentam-se algumas situações — que na lei não se encontram — de modo à melhor gerir o transcurso do pleito eleitoral.
A partir daí, publicadas dez — das onze — Resoluções aptas a “disciplinar” o pleito eleitoral seguinte, o texto da “minirreforma” já se encontra contemplado na normativa administrativa precitada[7], pelo que não há como negar que tal realidade denota um robusto indicativo de que, uma vez provocado, o Superior irá chancelar a aplicação da recente modificação legislativa nas eleições do corrente ano, apesar de ter vindo à baila já no curso do próprio processo eleitoral, ignorando-se, por conseguinte, no particular entender acima exposto, o princípio da anualidade — ou anterioridade — da lei eleitoral.
[1] Código Eleitoral; Art. 262: O recurso contra expedição de diploma caberá somente nos casos de inelegibilidade superveniente ou de natureza constitucional e de falta de condição de elegibilidade.
[2]Art. 37 da Lei nº. 9.504/97; § 6o É permitida a colocação de mesas para distribuição de material de campanha e a utilização de bandeiras ao longo das vias públicas, desde que móveis e que não dificultem o bom andamento do trânsito de pessoas e veículos. (Redação dada pela Lei nº 12.891, de 2013). Antes da reforma: (§ 6o É permitida a colocação de cavaletes, bonecos, cartazes, mesas para distribuição de material de campanha e bandeiras ao longo das vias públicas, desde que móveis e que não dificultem o bom andamento do trânsito de pessoas e veículos).
[3] Ministro do Supremo Tribunal Federal, Min. Gilmar Mendes, nos autos do Recurso Extraordinário (RE) n°. 633.703.
[4] Recurso Extraordinário n°. 129.392, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence. Julgado em 17.06.1992.
[5] Calendário eleitoral de 2014 em http://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-2014/calendario-eleitoral#4_3_2014
[6] Recurso Extraordinário n°. 129.392 citado no Recurso Extraordinário n°. 633.703, de Relatoria do Ministro Gilmar Mendes.
[7] Com exceção do artigo 11 da Resolução TSE n°. 23.404, que regulamenta a propaganda eleitoral, dispositivo, e que, por sua feita, por equívoco, veio a repetir o texto original do artigo 37, caput, e parágrafo 6°, da Lei 9.504/97 (Lei das Eleições), ignorando, assim, a inovação legislativa.
É o texto da Resolução editada pelo Superior que, como dito, repete o texto original da Lei das Eleições:
“Art. 11. Nos bens cujo uso dependa de cessão ou permissão do poder público, ou que a ele pertençam, e nos de uso comum, inclusive postes de iluminação pública e sinalização de tráfego, viadutos, passarelas, pontes, paradas de ônibus e outros equipamentos urbanos, é vedada a veiculação de propaganda de qualquer natureza, inclusive pichação, inscrição a tinta, fixação de placas, estandartes, faixas e assemelhados (Lei nº 9.504/97, art. 37, caput). [...]; § 4º É permitida a colocação de cavaletes, bonecos, cartazes, mesas para distribuição de material de campanha e bandeiras ao longo das vias públicas, desde que móveis e que não dificultem o bom andamento do trânsito de pessoas e veículos (Lei nº 9.504/97, art. 37, § 6º)”.
Entretanto, é a modificação introduzida pela “Minirreforma Eleitoral”:
"Art. 37. Nos bens cujo uso dependa de cessão ou permissão do Poder Público, ou que a ele pertençam, e nos de uso comum, inclusive postes de iluminação pública e sinalização de tráfego, viadutos, passarelas, pontes, paradas de ônibus e outros equipamentos urbanos, é vedada a veiculação de propaganda de qualquer natureza, inclusive pichação, inscrição a tinta, fixação de placas, estandartes, faixas, cavaletes e assemelhados. [...]; § 6º É permitida a colocação de mesas para distribuição de material de campanha e a utilização de bandeiras ao longo das vias públicas, desde que móveis e que não dificultem o bom andamento do trânsito de pessoas e veículos”.
Fonte: Conjur