PROMOÇÕES DE JUÍZES ESTADUAIS POR MERECIMENTO
(Luiz Guilherme Marques - Juiz de Direito da 2ª Vara Cível de Juiz de Fora - MG)
Há, pelo menos, três ângulos de visão sobre a questão da promoção de juízes por merecimento: o primeiro se baseia no direito dos juízes à progressão na carreira, começando pelo cargo de juiz substituto e terminando como desembargador; o segundo se estriba no poder da equipe competente do Tribunal de Justiça de escolher para serem promovidos os candidatos que julga merecedores da progressão funcional; o terceiro procura verificar quais os candidatos melhor têm atendido o público e, no posto mais elevado que pretendem, continuarão a agir dessa forma ideal.
Pode acontecer de alguns candidatos enxergarem exclusivamente sob o ângulo do seu direito à progressão, pretendendo maior prestígio e melhor remuneração.
Também é possível que haja alguns membros da equipe diretora apegados à velha e ultrapassada idéia do "poder pelo poder", mais preocupados em dominar a instituição judiciária do que servi-la.
A fixação de um regramento que visasse preponderantemente o interesse público deveria ser concretizado, considerando que o Serviço Público só existe em função do ato de servir aos cidadãos. Os interesses dos próprios servidores deveriam estar em segundo plano, evidentemente.
A Resolução nº 106 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que entrará em vigor daqui a alguns dias, será o novo regramento a ser seguido pelos Tribunais de Justiça. Significa a imposição daquela entidade ao relativo arbítrio dos TJs, os quais têm sido acusados de favorecimento a alguns candidatos em detrimento de outros mais qualificados. Atende à pretensão dos juízes de ser tratados com justiça pelos seus superiores hierárquicos. Representa uma conquista da 1ª instância.
Atos normativos como esse têm sido encarados por alguns desembargadores como intromissão indevida na sua área de atuação e não têm sido obedecidos sob o argumento de que a Justiça Estadual só deve se curvar às regras constitucionais e às leis emanadas do Legislativo.
Alguém irá dizer que, no fundo, tudo se resume à disputa pelo poder entre vários os segmentos do Judiciário, cada qual preocupado com seus interesses próprios num maquiavelismo disfarçado. Todavia, acredito na boa-fé da classe dos magistrados e sua intenção sincera em aperfeiçoar o Judiciário através do debate.
Perdoem-me a dureza na afirmação, mas, no final das contas, a resolução dá a sensação de que estaremos tendo de comparar MIKE TYSON, SÓCRATES, PELÉ, MICHAEL JORDAN, JOHN F. KENNEDY, GANDHI, SÃO FRANCISCO DE ASSIS e EMERSON FITTIPALDI tendo que estabelecer uma escala do melhor para o pior, atribuindo notas totais e parciais a cada um.
Apresento aos prezados Leitores minha análise sobre a Resolução, comentando cada artigo (ou parágrafo) logo em seguida à sua transcrição.
RESOLUÇÃO Nº 106, DE 6 DE ABRIL DE 2010
Dispõe sobre os critérios objetivos para aferição do merecimento para promoção de magistrados e acesso aos Tribunais de 2º grau.
O PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, no uso de suas atribuições constitucionais e regimentais, e
CONSIDERANDO que compete ao Conselho Nacional de Justiça expedir atos regulamentares para cumprimento do Estatuto da Magistratura e para o controle da atividade administrativa do Poder Judiciário, nos termos do 103-B, § 4º, I, da Constituição;
CONSIDERANDO o disposto no art. 93, II, "b", "c" e "e", da Constituição Federal, que estabelece as condições para promoção por merecimento na carreira da magistratura e a necessidade de se adotarem critérios objetivos para a avaliação do merecimento;
CONSIDERANDO a necessidade de objetivar de forma mais específica os critérios de merecimento para promoção mencionados na Resolução nº 6 deste Conselho;
CONSIDERANDO o deliberado pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça na sua 102ª Sessão Ordinária, realizada em 6 de abril de 2010, nos autos do ATO nº 2009.10.00.002038-0;
R E S O L V E:
Art. 1º As promoções por merecimento de magistrados em 1º grau e o acesso para o 2º grau serão realizadas em sessão pública, em votação nominal, aberta e fundamentada, observadas as prescrições legais e as normas internas não conflitantes com esta resolução, iniciando-se pelo magistrado votante mais antigo.
As sessões não podem, em tese, ser secretas. As votações têm de ser nominais, abertas e fundamentadas. Nos casos omissos na Resolução devem-se aplicar supletivamente as regras legais, começando, é claro, pela Constituição Federal, além das normas internas dos TJs.
Em algumas situações acabarão havendo questionamentos até a nível de pedidos de providência ao CNJ e, posteriormente, ao STF, uma vez que abriram-se oportunidades que nunca antes tinham sido dadas aos candidatos que pretendem fazer carreira.
Existia um fundado receio de retaliações se algum candidato manifestasse desagrado face à sua recusa em pedido de promoção. Agora, como o estabelecimento de critérios muito mais objetivos, cada um pode levar até às últimas conseqüências sua pretensão de progredir funcionalmente.
§ 1º A promoção deverá ser realizada até 40 (quarenta) dias da abertura da vaga, cuja declaração se fará nos dez dias subseqüentes ao seu fato gerador.
O estabelecimento de prazo obriga os TJs a resolverem rápido as promoções.
§ 2º O prazo para abertura da vaga poderá ser prorrogado uma única vez, por igual prazo, mediante justificativa fundamentada da Presidência do Tribunal.
Podem acontecer situações em que tais prazos possam e devam ser dilatados. Não há razão para limitar o número de prorrogações.
Art. 2º O magistrado interessado na promoção dirigirá requerimento ao Presidente do Tribunal de 2º grau no prazo de inscrição previsto no edital de abertura do respectivo procedimento.
O principal requisito para as promoções é a apresentação de requerimento pelos interessados. Ninguém pode ser promovido compulsoriamente.
Parágrafo único. Salvo em relação ao art. 9º desta Resolução, as demais condições e elementos de avaliação serão levadas em consideração até à data de inscrição para concorrência à vaga.
Regra geral, tudo que os candidatos pretenderem demonstrar em favor de sua pretensão tem de ser apresentado ou preenchido até o momento da sua inscrição. Não se permite nenhum tipo de retificação, complementação etc.
Art. 3º São condições para concorrer à promoção e ao acesso aos tribunais de 2º grau, por merecimento:
I - contar o juiz com no mínimo 2 (dois) anos de efetivo exercício, devidamente comprovados, no cargo ou entrância;
II - figurar na primeira quinta parte da lista de antiguidade aprovada pelo respectivo Tribunal;
III - não retenção injustificada de autos além do prazo legal.
IV - não haver o juiz sido punido, nos últimos doze meses, em processo disciplinar, com pena igual ou superior à de censura.
Há a exigência de um mínimo de antiguidade. Essa exigência se trata, segundo alguns, de um contra-senso, pois merecimento nada tem a ver com antiguidade. O juiz tem de estar com seu serviço em dia ou, em caso contrário, ter sua justificativa pelo atraso aceita. Acredito que a aceitação da justificativa pelos membros da Corte Superior - apesar de não aceita pela Corregedoria-Geral de Justiça - vale, com base no poder de decisão da Corte. A punição a que se refere o inciso IV naturalmente que deve ter transitado em julgado para impedir algum candidato de concorrer.
§ 1º Não havendo na primeira quinta parte quem tenha os 2 (dois) anos de efetivo exercício ou aceite o lugar vago, poderão concorrer à vaga os magistrados que integram a segunda quinta parte da lista de antiguidade e que atendam aos demais pressupostos, e assim sucessivamente.
Aqui ocorre um abrandamento ao item da antiguidade.
§ 2º A quinta parte da lista de antiguidade deve sofrer arredondamento para o número inteiro superior, caso fracionário o resultado da aplicação do percentual.
Mero recurso matemático.
§ 3º Se algum integrante da quinta parte não manifestar interesse, apenas participam os demais integrantes dela, não sendo admissível sua recomposição.
A intenção é evitar que os progridam rápido demais na carreira e eventualmente cheguem ao Tribunal imaturos.
§ 4º As condições elencadas nos incisos I e II deste artigo não se aplicam ao acesso aos Tribunais Regionais Federais.
Tratamos, neste breve estudo, apenas dos Tribunais de Justiça.
Art. 4º Na votação, os membros avaliadores do Tribunal deverão declarar os fundamentos de sua convicção, com menção individualizada aos critérios utilizados na escolha relativos à:
I - desempenho (aspecto qualitativo da prestação jurisdicional);
II - produtividade (aspecto quantitativo da prestação jurisdicional);
III - presteza no exercício das funções;
IV - aperfeiçoamento técnico;
V - adequação da conduta ao Código de Ética da Magistratura Nacional (2008).
Os avaliadores darão nota a cada candidato, de 0 a 100, mencionando as notas de desempenho, produtividade, presteza, aperfeiçoamento técnico e adequação ética, segundo as especificações tratadas adiante.
Não poderão os candidatos ser avaliados com base em critérios outros que não esses.
O CNJ e, em grau de recurso, o STF poderão anular promoções que contrariem o critério acima.
Ocorrerão, na certa, casos polêmicos, uma vez que, em algumas situações, há um certo grau de subjetividade.
§ 1º A avaliação desses critérios deverá abranger, no mínimo, os últimos 24 (vinte e quatro) meses de exercício.
Aqui começa a subjetividade. Um votante pode levar em conta um período diferente de outro. Um juiz pode ter sido excelente num período e não sê-lo em outro. Assim, as notas variarão sem que nada se possa opor à sua divergência.
§ 2º No caso de afastamento ou de licença legais do magistrado nesse período, será considerado o tempo de exercício jurisdicional imediatamente anterior, exceto no caso do inciso V, que também levará em consideração o período de afastamento ou licença.
Mais possibilidades de subjetivismo.
§ 3º Os juízes em exercício ou convocados no Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores, Conselho Nacional de Justiça, Conselho da Justiça Federal, Conselho Superior da Justiça do Trabalho e na Presidência, Corregedoria-Geral e Vice-Presidência dos Tribunais, ou licenciados para exercício de atividade associativa da magistratura, deverão ter a média de sua produtividade aferida no período anterior às suas designações, deles não se exigindo a participação em ações específicas de aperfeiçoamento técnico durante o período em que se dê a convocação ou afastamento.
Evidentemente.
Art. 5º Na avaliação da qualidade das decisões proferidas serão levados em consideração:
a) a redação;
b) a clareza;
c) a objetividade;
d) a pertinência de doutrina e jurisprudência, quando citadas;
e) o respeito às súmulas do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores.
Evidentemente, não há como os avaliadores tomarem ciência de todas as sentenças, decisões e despachos de cada candidato. Se forem analisar por amostragem poderão cometer injustiça. A regra presente fica parecendo natimorta.
Art. 6º Na avaliação da produtividade serão considerados os atos praticados pelo magistrado no exercício profissional, levando-se em conta os seguintes parâmetros:
I - Estrutura de trabalho, tais como:
a) compartilhamento das atividades na unidade jurisdicional com outro magistrado (titular, substituto ou auxiliar);
b) acervo e fluxo processual existente na unidade jurisdicional;
c) cumulação de atividades;
d) competência e tipo do juízo;
e) estrutura de funcionamento da vara (recursos humanos, tecnologia, instalações físicas, recursos materiais);
II - Volume de produção, mensurado pelo:
a) número de audiências realizadas;
b) número de conciliações realizadas;
c) número de decisões interlocutórias proferidas;
d) número de sentenças proferidas, por classe processual e com priorização dos processos mais antigos;
e) número de acórdãos e decisões proferidas em substituição ou auxílio no 2º grau, bem como em Turmas Recursais dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais;
f) o tempo médio do processo na Vara.
Alguns desses dados podem ser fornecidos pelos próprios Tribunais, mas poderá haver insuficiência de informações, prejudicando alguns candidatos. Por exemplo, há quem trabalhe em condições adversas enquanto outros contam com recursos suficientes. A dificuldade em cumprir este artigo na íntegra é evidente. Por mais esta razão se pode afirmar que erros são passíveis de acontecer na fixação das notas aos candidatos.
Parágrafo único. Na avaliação da produtividade deverá ser considerada a média do número de sentenças e audiências em comparação com a produtividade média de juízes de unidades similares, utilizando-se, para tanto, dos institutos da mediana e do desvio padrão oriundos da ciência da estatística, privilegiando-se, em todos os casos, os magistrados cujo índice de conciliação seja proporcionalmente superior ao índice de sentenças proferidas dentro da mesma média.
Infelizmente, pouquíssimos são os que conhecem a Estatística. Não sei se os Tribunais terão como aplicar a regra acima, conseguindo comparar a produtividade, por exemplo, de um juiz de execuções criminais com um de família etc. Quanto à conciliação, por exemplo, como se pode exigi-la de um juiz de precatórias ou de júri?
Outra norma natimorta.
Art. 7º A presteza deve ser avaliada nos seguintes aspectos:
I - dedicação, definida a partir de ações como:
a) assiduidade ao expediente forense;
b) pontualidade nas audiências e sessões;
c) gerência administrativa;
d) atuação em unidade jurisdicional definida previamente pelo Tribunal como de difícil provimento;
e) participação efetiva em mutirões, em justiça itinerante e em outras iniciativas institucionais;
f) residência e permanência na comarca;
g) inspeção em serventias judiciais e extrajudiciais e em estabelecimentos prisionais e de internamento de proteção de menores sob sua jurisdição;
h) medidas efetivas de incentivo à conciliação em qualquer fase do processo;
i) inovações procedimentais e tecnológicas para incremento da prestação jurisdicional;
j) publicações, projetos, estudos e procedimentos que tenham contribuído para a organização e a melhoria dos serviços do Poder Judiciário;
k) alinhamento com as metas do Poder Judiciário, traçadas sob a coordenação do Conselho Nacional de Justiça.
II - celeridade na prestação jurisdicional, considerando-se:
a) a observância dos prazos processuais, computando-se o número de processos com prazo vencido e os atrasos injustificáveis;
b) o tempo médio para a prática de atos;
c) o tempo médio de duração do processo na vara, desde a distribuição até a sentença;
d) o tempo médio de duração do processo na vara, desde a sentença até o arquivamento definitivo, desconsiderando-se, nesse caso, o tempo que o processo esteve em grau de recurso ou suspenso;
e) número de sentenças líquidas prolatadas em processos submetidos ao rito sumário e sumaríssimo e de sentenças prolatadas em audiências.
A maioria dos itens acima é de difícil verificação.
Os Tribunais sofrerão muitos questionamentos ao fixarem notas com base nesses itens.
§ 1º Não serão computados na apuração dos prazos médios os períodos de licenças, afastamentos ou férias.
Será praticamente impossível verificar a situação de cada candidato. Haverá muito risco de injustiças.
§ 2º Os prazos médios serão analisados à luz da sistemática prevista no parágrafo único do art. 6º.
Detalhamento praticamente inócuo.
Art. 8º Na avaliação do aperfeiçoamento técnico serão considerados:
I - a frequência e o aproveitamento em cursos oficiais ou reconhecidos pelas Escolas Nacionais respectivas, considerados os cursos e eventos oferecidos em igualdade a todos os magistrados pelos Tribunais e Conselhos do Poder Judiciário, pelas Escolas dos Tribunais, diretamente ou mediante convênio.
II - os diplomas, títulos ou certificados de conclusão de cursos jurídicos ou de áreas afins e relacionados com as competências profissionais da magistratura, realizados após o ingresso na carreira.
III - ministração de aulas em palestras e cursos promovidos pelos Tribunais ou Conselhos do Poder Judiciário, pelas Escolas da Magistratura ou pelas instituições de ensino conveniadas ao Poder Judiciário.
Comparar situações muito diversas, como no caso presente, representará uma ginástica mental difícil para os avaliadores e um motivo de questionamento para os candidatos.
§ 1º Os critérios de frequência e aproveitamento dos cursos oferecidos deverão ser avaliados de forma individualizada e seguirão os parâmetros definidos pelas Escolas Nacionais de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados (ENFAM e ENAMAT) nos âmbitos respectivos.
Outro "pomo da discórdia".
§ 2º Os Tribunais e Conselhos do Poder Judiciário deverão custear as despesas para que todos os magistrados participem dos cursos e palestras oferecidos, respeitada a disponibilidade orçamentária.
Esta norma parece perdida no contexto. Nada tem a ver com a regulamentação das promoções por merecimento.
§ 3º As atividades exercidas por magistrados na direção, coordenação, assessoria e docência em cursos de formação de magistrados nas Escolas Nacionais ou dos Tribunais são consideradas serviço público relevante e, para o efeito do presente artigo, computadas como tempo de formação pelo total de horas efetivamente comprovadas.
Aqui aparece mais uma dificuldade na fixação de notas aos candidatos comparando-se situações diferentes.
Art. 9º Na avaliação da adequação da conduta ao Código de Ética da Magistratura Nacional serão considerados:
a) a independência, imparcialidade, transparência, integridade pessoal e profissional, diligência e dedicação, cortesia, prudência, sigilo profissional, conhecimento e capacitação, dignidade, honra e decoro;
b) negativamente eventual processo administrativo disciplinar aberto contra o magistrado concorrente, bem como as sanções aplicadas no período da avaliação, não sendo consideradas eventuais representações em tramitação e sem decisão definitiva, salvo com determinação de afastamento prévio do magistrado e as que, definitivas, datem de mais de dois anos, na data da abertura do edital.
Não há como informar-se os avaliadores sobre os itens acima detalhadamente quanto a cada candidato.
Art. 10 Na avaliação do merecimento não serão utilizados critérios que venham atentar contra a independência funcional e a liberdade de convencimento do magistrado, tais como índices de reforma de decisões.
Uma vez que os critérios dos artigos anteriores são os únicos que podem ser levados em conta pelos avaliadores, não faz sentido o "caput" do art. 10, que contraria o espírito da Resolução, o qual lhes traça como um dos requisitos para a progressão na carreira a obediência à jurisprudência (v. art. 5º, d e e: "d) a pertinência de doutrina e jurisprudência, quando citadas; e) o respeito às súmulas do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores.")
Parágrafo único. A disciplina judiciária do magistrado, aplicando a jurisprudência sumulada do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com registro de eventual ressalva de entendimento, constitui elemento a ser valorizado para efeito de merecimento, nos termos do princípio da responsabilidade institucional, insculpido no Código Ibero-Americano de Ética Judicial (2006).
Com isso, damos mais um passo na adoção da "common law". O sistema de "civil law" prevalece na Europa continental, enquanto que atualmente somos mais influenciados pelos Estados Unidos.
Art. 11 Na avaliação do merecimento será utilizado o sistema de pontuação para cada um dos 5 (cinco) critérios elencados no art. 4º desta Resolução, com a livre e fundamentada convicção do membro votante do Tribunal, observada a seguinte pontuação máxima:
I - desempenho - 20 pontos;
II - produtividade - 30 pontos;
III - presteza - 25 pontos;
IV - aperfeiçoamento técnico - 10 pontos;
V - adequação da conduta ao CEMN - 15 pontos.
Ao contrário do que diz o dispositivo, a convicção dos avaliadores não é livre, mas condicionada estritamente à Resolução. A produtividade é o item mais valorizado (máximo de 30 pontos), vindo depois a presteza (máximo de 25 pontos), em seguida o desempenho (máximo de 20 pontos), em penúltimo lugar a ética (máximo de 15 pontos), e, por último, o aperfeiçoamento técnico (máximo de 10 pontos).
Esta é uma das poucas virtudes da Resolução, pois valorizou mais o que realmente merece valor, considerando o referencial do interesse público. Algumas distorções podem ocorrer, mas o que vale mais para os jurisdicionados é terem suas questões jurídicas resolvidas, com rapidez e justiça, inclusive levando-se em conta a conciliação como fator de pacificação nos casos em que ela cabe. Grande cabedal de cultura jurídica inútil não deve receber tanto destaque em detrimento da preocupação objetiva com os jurisdicionados.
Parágrafo único. Cada um dos cinco itens deverá ser valorado de 0 (zero) até a pontuação máxima estipulada, com especificação da pontuação atribuída a cada um dos respectivos subítens constantes dos arts. 5º a 9º.
Nos casos de empate deverão ser aplicadas as regras comuns de desempate, como antiguidade, idade etc.
Art. 12 As Corregedorias-Gerais dos Tribunais centralizarão a coleta de dados para avaliação de desempenho, fornecendo os mapas estatísticos para os magistrados avaliadores e disponibilizando as informações para os concorrentes às vagas a serem providas por promoção ou acesso.
O volume de dados mencionado na Resolução ultrapassa a capacidade das Corregedorias-gerais. Não há recursos materiais para tanta exigência.
§ 1º As Escolas Judiciais fornecerão os dados relativos aos cursos de que participaram os magistrados que concorrem à promoção.
Esta exigência é plausível.
§ 2º Os dados informativos de avaliação dos concorrentes serão enviados aos membros avaliadores do Tribunal com antecedência razoável da data da sessão.
Devido ao grande número de candidatos que normalmente se inscrevem, os avaliadores terão dificuldade em dar conta da sua missão espinhosa de dar notas aos candidatos.
Art. 13 Finalizado o processo de levantamento de dados dos magistrados inscritos, serão eles notificados para tomar ciência das informações relativas a todos os concorrentes, facultando-lhes a impugnação em prazo não inferior a 5 (cinco) dias, com direito de revisão pelo mesmo órgão que examinar a promoção e na mesma sessão.
Instalar-se-ão verdadeiras "lides", com possibilidade de se chegar até o CNJ e STF. Com isso, deverão acontecer mandados de segurança, liminares etc., dificultando o rápido julgamento das promoções por merecimento.
A idéia parece ter sido inspirada no modelo francês, mas aqui tudo se tornará mais difícil pela nossa estrutura processual, que possibilita recursos em casos onde lá é previsto apenas um grau de jurisdição.
Parágrafo único. Findo o prazo para impugnação aos registros, a informação será participada aos integrantes do órgão do Tribunal ao qual seja afeta a matéria relativa às promoções, para que, decorridos 10 (dez) dias, possam os autos ser levados à primeira sessão ordinária do respectivo Colegiado.
A primeira sessão que se realizar no país representará o termômetro para as posteriores. Pode ser que dê certo e pode também ser que se conclua pela inviabilidade da Resolução, talvez até acabando com as promoções por merecimento ou voltando à absoluta discricionariedade das escolhas.
Art. 14 Todos os debates e fundamentos da votação serão registrados e disponibilizados preferencialmente no sistema eletrônico.
A obediência aos princípios da publicidade e outros de ordem constitucional se evidencia como uma virtude da Resolução.
Art. 15 Esta Resolução entra em vigor 30 (trinta) dias da data de sua publicação, revogando-se a Resolução nº 6 deste Conselho.
Ministro GILMAR MENDES
A Resolução entrará em vigor no dia 07/05/2010.